联合国粮食及农业组织／世界卫生组织第二届全球食品安全管理人员论坛

2004年 10月 12-14日 （泰国,曼谷）

官方食品安全管理机构的人员培训

（由法国农业、粮食、渔业及农村事务部编写）

I. 引 言

职业培训本身本并非目的，但却是在一定的行政和法律框架内执行政策的一种工具。环境决定需要、制约因素、解决方案。

为了在2004年处理世界各国食品安全管理机构的人员培训，应确定这些机构运作环境及重要发展变化。组织机构和这些机构的主要领域也是确定培训方面回应措施的决定因素。应超越国家的特殊情况，并找出共同感兴趣的要素，从而说明现状，尤其是进行前瞻性思考。

1995年以来作为世贸组织参考框架的食品法典与世界动物卫生组织制定的国际标准含有关于官方管理和检查机构素质、地位、权限和尤其是官方验证方面人员培训的一致规定¹。引证这些文本主要是在要达到的目标方面而非要采取的手段。

就本文件而言，官方食品安全管理的定义是为核实和保障食品符合既定标准而防止公共健康风险而设立的官方机构所开展的全部活动。它包括国内生产和销售的食品以及进口和出口的食品（卫生验证）。它涉及生产、加工、储藏、运输、销售和最终消费的各个阶段。它包括各种不同的活动，如检查、核实记录、取样、实验室分析、人员卫生检查、自动控制系统核查。实验室本身并不包括在内，因为与实验室人员能力有关的问题具有高度的特殊性。

许多机构以一种或另一种形式介入食品安全管理这一复杂的领域。为了简便起见，本文件仅涉及专门的食品安全机构，如兽医机构。然而，可以对其它机构进行类似的推断。

食品安全方面的趋势是对整个生产和分销链采取措施：“从农场到餐桌” 或从上游（家畜饲料、兽药和植物检疫产品）到下游（消费者）。这次审查仅考虑与食品本身有关的机构－如果食品安全机构不采取整体方法进行组织就从作物收获和家畜屠宰时开始。

II. 国际和社会环境：根本变化

近15年以来，世界各地对食品安全的关注日益增加。在国际交流增加的框架下，管理机构的行动环境已经和正在发生深刻变化。下列因素可对培训的需要和政策产生重大影响：

1.    媒体和消费者的认识提高，尤其是有关发达国家高度公开的食物污染或危机的事例以及出现新的令人担忧的现象（牛海绵状脑病、转基因生物、二恶英…）。

2.    卫生问题的全球化影响，因为贸易增加，生产和分配渠道复杂化，非传统消费方式普遍化…

3.    减少了关税壁垒并导致了对贸易的安全障碍，随着某些国家市场向非竞争性的进口产品开放，情况尤其如此。

4.    自世贸组织卫生和植物检疫措施协定及贸易技术壁垒协定生效以来，国际要求进一步协调一致。协调一致的原则鼓励各国采取符合国际标准的国家措施，如食品法典或世界动物卫生组织确定的国际标准。

5.    北方国家强化卫生标准，使国际要求更加严格：

o        通过控制生产工艺（尤其是通过危害分析关键控制点）使安全控制方法、成品传统检查（消除质量不合格产品）转向预防管理；

o        对“农场到餐桌” 的整个生产链采用食品安全方法（参见牛海绵状脑病、真菌毒素、沙门氏菌、残留和污染物…）；

o        将食品安全的首要责任转交给生产者，国家行使二级管理…

6.    更多关注消费者的作用，他们既是个人，但通过其协会或媒体又是一种政治力量。

7.    因对风险分析采取文献记录的方法、在贸易冲突中进行科学的辩论、媒体关注以及更频繁地采用谨慎原则，科学家的作用日益复杂…

8.    这些发展变化对发展中国家和最不发达国家有重大影响。长期以来他们认为，食品安全是发达国家关心的问题，其公共健康（大型流行病、水）和经济重点相比是次要的。它们对粮食自给的关注使其重视上游生产（家畜和植物卫生），而动物源食品的卫生管理基本上仅限于屠宰场的屠宰后检查。这些国家目前在国内面临(i) 生产和消费方式的变化（农村人口外流、迅速城市化、外出就餐…）打破了祖传的烹饪传统（烹煮、干制…）；(ii) 因关税壁垒一直无竞争的进口产品上市…； (iii) 生产和分配系统结构不良，甚至极度分散，作业人员教育水平低；(iv) 同时，一些作业人员非常称职，采用现代技术，雇佣在外国培训的人员（跨国公司、出口公司、旅游部门、大型零售商店）。

III. 行政组织：行动框架

需要管理人员发展的能力应根据有关部门的目标、任务和组织机构而定。

食品安全管理机构的组织方法各国之间有很大的差别，在某些方面牵涉到许多不同的机构。不同的组织结构和方案组合决定培训方面的需要。

纵向综合程度：

·         同一机构对整个食物生产链采取综合管理方法（在一个部或一个机构内）。实际上，这种综合往往并不全面，不能包括所有阶段² 或所有产品³；

·         上游（初级生产：家畜卫生、作物保护）与下游（加工）之间责任分离，界限是屠宰场或收获层面。

许多国家最近对其管理部门进行改组，以便由一个机构管理整个食物链 ⁴。

行政配置：

·         权力集中国家，其实地机构是中央管理部门的下放机构，具有单一的指挥链；

·         在大多数联邦或权力分散国家，管理由下级行政部门行使，往往分为不同的层面（国家、大区、区、市…），在国家中央与地方各级之间有或没有级别联系，有或没有纵向和横向协调；它们也可能具有很大的独立性（法规、预算）；

·         一些权力集中国家将食品安全的责任保持在中央或联邦一级。

对协调的组织有很大的差异，无论是同一领土上各部之间的协调还是不同领土之间的协调均如此。协调有时并不存在，它可能是非正式的或相反是体制性安排（合作议定书、体制牵头机构…）。

下放某些管理：管理被认为是中央主管部门的特权，通常由行政部门直接行使（偶尔由独立的公共机构行使）。然而，某些国家将一部分管理下放给被行政部门认可的私人机构。

责任划分：按照传统方法，产品安全的责任由公共机构承担，它们对成品、偶尔对生产条件行使一级管理。这仍然是许多国家采用的方法，至少对国内市场如此。

在中间层面, 操作 人员负责他们投放市场的产品的质量，一级管理则由官方机构进行。

最后， 目前的趋势是在以下方面划分责任：(i) 作业人员，他们负责他们投放市场的产品的安全，并需采取预防措施，尤其与危害分析关键控制点有关的技术；(ii) 公共部门，它们行使二级管理并核查作业人员采取的措施；(iii) 消费者，因为购买后各阶段（保存和备制）对保持食品安全很重要。

事实上存在各种中间情况，在实地只能逐步发展变化。

以上方法常见的薄弱环节如下：

·         在几个不同机构的责任界线上采取干预行动（上游/下游）；

·         机构的管辖权重叠，当法律框架模糊不清时更加明显；

·         机构之间缺少合作文化；

·         管理分散（高度组织的合作除外），因为：

o        在管理的战略、解释、力度和质量方面以及管理人员的培训和文化方面各地区之间有重大差异；

o        地方政策的影响－特别是由地方当局任命管理人员，尤其是负责人员时；

o        地方重点与国家重点之间的差异；

o        协调涉及几个相邻下属机构行动方面的困难；

o        向中央一级的信息反馈不足…

IV. 管理人员

管理机构聘用不同类别的人员。各国之间使用的术语以及相应的培训水平和责任差异巨大。

大致有两类人员：

·         干部、兽医（人数很多，尤其在兽医机构中），专家（畜牧生产、渔业、食品加工、公共卫生）、微生物学家、化学家、法律专家或少量医生；

·         辅助人员，技术人员和检察员，或教育程度差异很大的其他实地人员，有时人数众多，有时人数很少，因国家而异；某些承担中级责任。

这些人员的地位的某些特点会影响培训政策。

地位和聘用

采用公共机构独立于政治和经济压力的原则，参与管理的人员通常是公务员（或签有不定期合同的类似人员）。然而，在某些国家，担任干部的人员按个人合同聘用，他们的任命和留用取决于政治当局。在权力分散国家，技术人员（公务员）以及一些干部往往在地区或地方一级招聘。此外，许多国家聘用兼职临时人员来补充管理机构的人员，屠宰场的检查尤其如此（兽医）。但这些人员并非该系统的骨干力量，甚至有些国家的大部分人员是按兼职聘用的，可能会产生利益冲突。

流动性和职业发展

在一些系统中，职员晋升，尤其是干部晋升可通过主题和/地理流动，并得到鼓励，甚至是强制性的。在全国招聘系统和责任广泛的机构中倾向于采取这种做法。这是一种激励因素，有助于统一做法和协调。相反，在其他情况下（地方聘用、权限小的机构…），流动的可能性小，甚至没有这种可能性。尽管这些因素可促进稳定和知识资本化，但却具有厌倦、缺乏动力甚至相互勾结的风险。最后，一些国家在政策变化时的大量偶然流动显然会使管理人员和机构产生不稳定性。

V. 培训形式

V.1 聘用前和聘用后初步培训

聘用前初步培训指定聘用要求的水平。招聘后或在职初步培训是雇用单位在人员就职以前提供的培训。

干 部

聘用前培训

所有国家招聘干部都需要高等教育文凭（普通教育+ 5或6年）。这样他们便取得了大学程度的一般良好科学基础。在大多数情况下，这种文凭被认为足以开始任职（有时要求有几年在私营部门的专业经验）。

但往往发现缺乏在官方机构内部工作的必要能力。

例如，作为临床和病理学家培训的兽医在食品卫生方面的知识千差万别。有些大学在这方面提供高等教育，另一些大学基本上无这方面的课程。除了国家之间的差异以外，有时同一国家的大学之间，或者在不同国家留学的兽医之间也有差距。为了弥补这种情况，一些国家要求进入公务员系列的人员或承担有责任职务的人员必须学习过兽医大学的某些具体课程。另一些国家则采取聘用后培训的方法。

聘用后的职业培训

这种培训由聘用单位组织和承担费用，旨在用公共部门食品安全方面要求的具体技术和行政知识补充先前的科学培训。

许多国家不了解这种培训，这是在任职以后进行的一种学习。一些机构安排短期课程，从几天到几个星期不等，集中介绍中央行政管理和法律注意事项。往往在正式担任职务以前有6、12、24个月的试用期，带有或不带相关的短期培训，有时有辅导。

似乎很少有国家对公务员提供长期聘用后培训。例如，法国从1973年起兽医部门的兽医干部在大学第三年的一个专业院校，即国立兽医学校培训。培训向外国人开放，持续一至二年，涉及技术方面（危害分析关键控制点、环境、流行病学、质量保障…）、行政（法律、经济、国际政策…）以及管理。它为学员担任不同的职务奠定基础。

这种培训符合2004年采纳的一个新的法规的要求，该法规规定了招聘兽医官员方面的要求：他们必须通过大量技术和行政学科的考试（其培训方式由成员国决定），并接受过200小时的辅导实际培训。

辅助人员

对干部所阐述的各种方法也适用于辅助人员，视每个国家的行政文化而定。

预先培训

情况差异很大，从大学毕业后招聘（高中毕业+ 2年）到普通学习毕业（高中毕业）再到缺乏初步资力。所赋予的责任也各不相同。一些国家对公务职位有具体的职位要求，有助于确定每个职位的“适当培训”。

聘用后的职业培训

这类人员的聘用后培训非常普遍。培训通常集中于管理机构内的某一具体行业（例如屠宰场检查）。它很少针对任职的所有潜在领域。

欧洲联盟新采纳的法规规定这些人员必须接受600小时的理论培训（提供教学大纲）和300小时的实际培训，然后进行资格考试。这种培训的全部持续时间在2010年将达到1400小时。

V.2 职工发展培训

职工发展或在职培训旨在使职员了解技术或行政的发展变化，使他们能够在职业上得到发展。

在许多国家，尤其是在发展中国家，这种培训并不存在。最多是在双边和国际合作计划框架内临时安排这种方式。

在组织这种培训时，基本形式通常是几天的培训班，集中于一个具体的专业主题。

职工发展培训的概念差异很大。一些国家将其列入一种总的机构培训政策，由聘用部制定年度甚至多年计划。培训课或者由行政部门直接组织，或者按照专门的要求委托大学、专业学校或职业协会进行。这种方法在权力集中的国家容易采用，在一些权利分散的国家也采用，这些国家视下属行政机构人员的培训为一种引导和凝聚的手段。

培训往往比较分散，在回应市场力量和供应逻辑时尤其如此。培训班由雇用单位和职员本人承担费用，由大学和实验室组织。然而，这些培训班并非始终传达体制思路，有时可能传递有分歧的信息。

在权力分散的国家，下属行政单位往往根据自己的政策设计本身的行动，无纵向或横向协调。

参与其他国家或在国际上组织的培训班是某些国家培训政策的一个组成部分，尤其是依赖邻国提供培训的一些小国家更是如此。

职工发展培训可以是自愿性的，职工免费参加，甚至可能是一种权利而不是一种义务。相反，有时培训是强制性的，即使仅仅在原则上如此，每年需要起码的培训天数，甚至通过一种在拟定的时期积累分数的方法进行。它也可能是取得某些职位的必要途径。

通常由雇用单位承担费用，尽管有些系统要求职员承担整个或部分强制性培训的费用。

VI. 思 路

以上谈到的所有问题均对培训政策有直接或间接影响：总的背景、各种机构的组织、地位、流动性、人员的招聘条件…

注：除了具体说明的情况外，将优先处理干部的培训，因为他们的责任更大，流动性更强，因而他们是较复杂的群体。其他人员的情况按类比法推断。

局 限

负责食品安全管理人员的培训属于一个政治、经济、社会、体制、财政、法律范畴，它既不能矫正基础设施（屠宰场、实验室）、人员、后勤手段（车辆和燃料、温度计、计算机…）或资金方面的不足，也不能克服某一政治或领土结构的制约。思考应考虑到这些局限，在确定主题和组织重点以及规划进展途径方面尤其如此。